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농작물실제소득인정기준에 열거되지 않은 시설콩나물 재배업에 대한 4개월분 영농손실보상 규정의 적용 여부

김진오 대표변호사 · 김호윤 변호사 · 박정철 변호사 · 유태선 변호사2026. 11. 5.대법원 2023. 8. 18. 선고 2022두34913 판결

해당 판결

쟁점

구 토지보상법 시행규칙 제48조 제2항 본문은 실제소득을 입증한 경작자에게 실제소득의 2년분을 영농손실보상(이하 영농보상)으로 주도록 하고, 단서 제2호는 고시가 직접 농지의 지력을 이용하지 않고 재배 중인 작물을 이전하여 영농을 계속할 수 있다고 인정하는 경우 4개월분만 주도록 정합니다. 그런데 농작물실제소득인정기준 제6조 제3항 [별지 2]는 원목 버섯, 화분 화훼, 용기(트레이) 어린묘만 열거하고 콩나물은 적지 않았습니다. 이 사건에서는 고시에 열거되지 않은 시설콩나물 재배업에도 단서 제2호를 적용할 수 있는지가 문제 되었습니다.

사실관계

• 원고는 고정식온실에서 직접 농지의 지력을 이용하지 않고 용기(트레이)에 콩나물을 재배하는 시설콩나물 재배업을 했습니다. 원심이 인정한 경작농지 전체 면적은 1,055.65㎡입니다.
• 원고가 콩나물을 재배하던 농지가 공익사업시행지구에 편입되었고, 피고는 그 사업시행자입니다.
• 원심은 사업인정고시일 이전 2년간(2012. 10. 1.부터 2014. 9. 30.까지) 원고의 연간평균총수입을 512,349,925원으로 인정했습니다.
• 원고는 2017. 4. 13. 피고에게 영농손실보상에 관한 재결신청을 청구했습니다. 피고는 재결을 신청하지 않은 것이 위법하다는 수원지방법원 2018구합1382호 판결이 선고된 뒤 2019. 4. 1.에 중앙토지수용위원회에 재결신청을 했습니다.
• 피고는 소송에서 시설콩나물은 용기 등 시설의 이전비용 외에는 특별한 희생이 없으므로 영농손실보상 대상이 될 수 없다고 주장했습니다.

원심의 판단

원심은 시설콩나물 재배시설이 구 농지법 시행령의 고정식 온실로서 영농보상 대상 농지에 해당하고, 원고가 계산서합계표 등 객관적 자료로 실제소득을 입증했다고 보았습니다. 이어 단서 제1호는 농축산물소득자료집에 시설콩나물의 평균소득 자료가 없어 적용할 수 없고, 단서 제2호에 관하여는 다음과 같이 판단했습니다.

또한 토지보상법 시행규칙 제48조 제2항 단서 제2호가 적용되기 위해서는 이 사건 기준에 의하여 농지의 지력을 이용하지 아니하고 재배 중인 작물을 이전하여 해당 영농을 계속하는 것이 가능하다고 인정되어야 한다. 그러나 이를 구체적으로 정하고 있는 이 사건 기준 제6조 제3항 및 별지 2는 이전하여 중단 없이 계속 영농이 가능한 작물로 버섯, 화훼, 육묘를 규정하고 있을 뿐이고, 시설콩나물에 대해서는 별도로 규정하고 있지 않는바, 시설콩나물이 버섯, 화훼, 육묘에 해당한다고 볼 수도 없다.

원심은 시행규칙 제48조 제2항 본문에 따라 영농손실보상액을 509,275,118원(241,214원/㎡ × 1,055.65㎡ × 2년)으로 산정하고, 피고가 재결신청을 늦춘 기간의 지연가산금 137,713,573원을 더했습니다.

제1심은 27,659,038원 부분만 인용했으나, 원심은 위 두 금액의 합계 646,988,691원을 인정해 제1심과 결론을 달리했습니다.

대법원의 판단

대법원은 시설콩나물 재배업에 구 토지보상법 시행규칙 제48조 제2항 단서 제2호를 적용할 수 있는지에 관하여 다음과 같이 판단했습니다.

농지의 지력을 이용한 재배가 아닌 용기에 식재하여 재배되는 콩나물과 같이 용기를 기후 등 자연적 환경이나 교통 등 사회적 환경 등이 유사한 인근의 대체지로 옮겨 생육에 별다른 지장을 초래함이 없이 계속 재배를 할 수 있는 경우에는, 유사한 조건의 인근대체지를 마련할 수 없는 등으로 장래에 영농을 계속하지 못하게 되는 것과 같은 특단의 사정이 없는 이상 휴업보상에 준하는 보상이 필요한 범위를 넘는 특별한 희생이 생겼다고 할 수 없다.

따라서 구 토지보상법 시행규칙 제48조 제2항 단서 제2호가 적용되어 실제소득의 4개월분에 해당하는 농업손실보상을 하는 작물에 관하여 규정한 이 사건 쟁점고시는 ‘직접 해당 농지의 지력을 이용하지 아니하고 재배 중인 작물을 이전하여 해당 영농을 계속하는 것이 가능하다고 인정하는 경우’를 예시한 것으로, 거기에 열거된 작목이 아니더라도 객관적이고 합리적으로 ‘직접 해당 농지의 지력을 이용하지 아니하고 재배 중인 작물을 이전하여 해당 영농을 계속하는 것이 가능’하다고 인정된다면 구 토지보상법 시행규칙 제48조 제2항 단서 제2호에 따라 4개월분의 영농보상을 인정할 수 있다고 보는 것이 영농보상제도의 취지에 부합한다.

이 사건에서는 다음 사정 등을 들어 시설콩나물 재배업에도 단서 제2호를 적용할 수 있다고 보았습니다.

• 원고의 콩나물은 용기에 식재하여 재배사 안에서 재배되므로, 그 용기를 자연적 환경이 유사한 인근 대체지의 재배사로 옮겨 새롭게 재배할 수 있습니다.
• 콩나물은 광선에 노출되면 생장할 수 없어 재배 중 이전이 용이하다고 보기는 어렵지만, 평균 재배일수가 8일 정도여서 출하시기와 이전시기 조정으로 이전이 가능하고, 4개월간의 실제소득 보상으로 이전에 필요한 기간도 충분히 보장받는다고 보았습니다.
• 인근에 유사한 대체지를 마련하기 어렵다고 볼 만한 사정이 없어, 2년간 일실소득을 보상할 특별한 희생이 생겼다고 단정하기 어렵다고 보았습니다.
• 콩나물은 고시가 정한 버섯, 화훼, 육묘와 직접 농지의 지력을 이용하지 않는다는 점에서 본질적 차이가 없고, 특히 용기(트레이)에 재배하는 어린묘와 재배방식이 유사하다고 보았습니다.
• 고시는 예시적 규정이므로, 영농손실액은 고시 열거 여부가 기준이 되지 않고 정당한 보상 원칙에 따라 판단해야 한다고 보았습니다.

대법원은 영농보상 대상 여부와 단서 제1호에 관한 원심 판단은 정당하다고 수긍했고, 실제소득 증명에 관한 상고이유는 사실심의 증거 취사와 사실인정을 다투는 것이어서 받아들이지 않았습니다. 그러나 원심이 고시에 콩나물 규정이 없다는 이유만으로 단서 제2호를 적용할 수 없다고 판단한 것은 영농보상제도와 고시의 법적 성격에 관한 법리를 오해하여 필요한 심리를 다하지 않은 잘못이라고 보았습니다.

결론적으로 대법원은 원심판결을 파기하고 사건을 수원고등법원에 환송했습니다. 환송 후 원심은 위 법리에 따라 단서 제2호의 적용 여부와 영농손실보상액을 다시 심리·판단하게 됩니다.

관련 판례

• 대법원 1996. 12. 23. 선고 96다33051, 33068 판결: 영농보상이 새 직업 활동을 시작하기까지 농민의 생계를 지원하는 간접보상이자 생활보상이라는 법리의 근거로 들었습니다.
• 대법원 2020. 4. 29. 선고 2019두32696 판결: 영농보상은 장래의 불확정적인 일실소득을 예측한 보상으로 재산의 객관적 가치에 대한 완전한 보상과 법적 성질이 다르다는 법리의 근거로 들었습니다.
• 대법원 2012. 6. 14. 선고 2011두26794 판결: 농작물실제소득인정기준이 예시적 규정이어서 고시 예시 해당 여부가 영농손실액 판단 기준이 될 수 없다는 법리의 근거로 들었습니다.

관련 법령

• 헌법 제23조 제3항: 수용에 따른 보상은 정당한 보상이어야 한다는 원칙으로, 대법원이 영농보상 범위를 해석하는 기준이 되었습니다.
• 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제77조: 농업 손실을 실제 경작자에게 보상하도록 하고 산정방법을 국토교통부령에 위임한 근거 조문입니다.
• 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙 제48조: 실제소득 2년분 보상(제2항 본문)과 4개월분 보상(제2항 단서 제2호) 중 어느 것을 적용할지가 이 사건의 쟁점이었습니다.
• 농작물실제소득인정기준(국토교통부고시) 제6조: 제3항 [별지 2]에 콩나물이 없었고, 대법원은 이 규정을 예시로 보았습니다.
• 농지법 제2조: 고정식온실 부지가 영농보상 대상 농지에 해당하는지 판단하는 근거가 되었습니다.

실무상 의미

• 고정식온실 등에서 용기로 재배하는 작물은 고시에 열거되지 않았더라도, 직접 농지의 지력을 이용하지 않고 재배 중인 작물을 이전해 영농을 계속할 수 있다고 객관적·합리적으로 인정되면 4개월분 영농보상이 적용될 수 있습니다.
• 대법원은 용기에 식재하여 재배되는 콩나물과 같이 용기를 유사한 인근 대체지로 옮겨 생육에 별다른 지장 없이 계속 재배할 수 있는 경우에는, 유사한 조건의 인근대체지를 마련할 수 없는 등 특단의 사정이 없는 이상 휴업보상에 준하는 보상이 필요한 범위를 넘는 특별한 희생이 생겼다고 할 수 없다고 보았습니다. 이러한 방식으로 재배하는 경작자가 2년분 보상을 구할 때에는 그와 같은 특단의 사정이 있는지가 문제 됩니다.
• 원심은 매출처별 계산서합계표와 부가가치세면세사업자수입금액증명 등을 실제소득 입증자료로 받아들였고, 대법원도 이 부분 상고이유를 받아들이지 않았습니다.

사건 표시

• 대법원 2023. 8. 18. 선고 2022두34913 판결 [손실보상금] [공2023하,1694]
• 원심: 수원고등법원 2022. 1. 14. 선고 2021누10084 판결
• 판결 원문: 국가법령정보센터

이 글은 판결을 소개하는 일반 정보이며 법률 자문이 아닙니다. 구체적인 사건은 사실관계에 따라 결론이 달라질 수 있으니 변호사와 상담하시기 바랍니다. 본문의 판결과 법령은 국가법령정보센터에 원문이 있으면 그 원문으로 연결됩니다. 연결되지 않은 하급심 판결은 판결문을 따로 확인해 정리한 것입니다.

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