행정 · 행정심판/행정소송

이미 폐기한 급여 관계 서류를 제출하지 못한 요양기관에 대한 서류제출명령 위반 제재의 요건과 증명책임

김진오 대표변호사 · 김호윤 변호사 · 박정철 변호사 · 유태선 변호사2026. 11. 2.대법원 2023. 12. 21. 선고 2023두42904 판결

해당 판결

쟁점

보건복지부장관이 의원을 운영하는 의사에게 현지조사를 하면서 서류제출명령을 했는데, 의사는 수기로 작성한 일일마감표 중 일부만 제출하고 나머지는 이미 폐기했다고 답변했습니다. 서류보존의무를 위반하여 서류가 남아 있지 않아 제출하지 못한 경우에도 서류제출명령 위반으로 업무정지처분을 할 수 있는지, 그리고 서류가 명령과 무관하게 폐기되었다는 사정을 누가 증명해야 하는지가 문제 되었습니다. 근거 조문은 구 국민건강보험법 제97조 제2항, 제98조 제1항 제2호, 의료급여법 제28조 제1항 제3호, 제32조 제2항입니다.

사실관계

• 원고는 2016. 8.경부터 의원급 의료기관을 개설·운영한 의사로, 진료비 수납내역을 전산시스템에 입력하는 외에 「일일마감표」라는 명칭으로 종이에 수기로도 작성했습니다.
• 전산코드가 부여되지 않은 레이저 시술, 스킨케어 등 일부 순수 비급여 진료비 수납내역은 전산상 수납내역에서 빠지고 일일마감표에만 기재되었습니다.
• 피고 보건복지부장관은 2018. 10. 8.경 조사대상기간을 2017. 7.부터 2018. 8.까지로 정한 현지조사를 알리면서 본인부담금 수납대장 등 서류의 제출을 명령했습니다.
• 2018. 10. 15.부터 2018. 10. 17.까지의 현지조사에서 원고는 처음에 일일마감표를 모두 폐기하여 제출할 수 없다고 답변했다가, 거듭된 요구에 따라 모두 78장을 제출하고 나머지는 폐기하여 제출할 수 없다고 답변했습니다.
• 피고는 본인부담금 수납대장에 해당하는 일일마감표의 일부만 제출하여 제출명령을 위반했다는 이유로 2020. 3. 5. 1년의 의료급여기관 업무정지처분을, 2020. 3. 11. 1년의 요양기관 업무정지처분을 했습니다.

원심의 판단

원심은 일일마감표가 전산상 수납내역과 함께 본인부담금 수납대장에 해당하는 서류 또는 이를 구성하는 서류로서 제출명령의 대상이라고 보았습니다. 그러나 서류제출명령 위반은 요양기관이 해당 서류를 소지하고 있음에도 정당한 사유 없이 제출하지 않는 경우로 해석하고, 원고가 명령 당시 미제출 서류를 소지하고 있었다거나 명령을 예상하여 미리 폐기했다고 인정할 증거가 없다고 보아 처분사유가 없다고 판단했습니다. 가정적으로 처분사유가 있더라도 최고한도인 1년의 업무정지는 재량권을 일탈·남용한 것이라고 보았습니다.

따라서 피고로부터 서류제출명령을 받을 당시 요양기관 등이 해당 서류를 소지하고 있지 아니하고 그로 인하여 이를 제출할 수 없는 데에 정당한 사유가 존재하는 경우라면, 이는 서류제출명령에 위반하는 행위를 한 경우로 볼 수 없다.

원심은 제1심판결과 이유 설시가 일부 다르지만 처분이 위법하다는 결론은 같다고 보아 피고의 항소를 기각했습니다.

대법원의 판단

대법원은 이미 보존하지 않은 급여 관계 서류에 대한 서류제출명령 위반 제재와 그 증명책임에 관하여 다음과 같이 판단했습니다.

요양기관 등이 이미 서류보존의무를 위반하여 급여 관계 서류를 보존하고 있지 않음을 이유로 서류제출명령에 응할 수 없는 경우에는 처분청이 요양기관 등에 서류제출명령 불이행을 이유로 제재를 할 수 없음이 원칙이지만, 요양기관 등이 서류제출명령을 받을 것을 예상하였거나 실제 서류제출명령이 부과되었음에도 이를 회피할 의도에서 급여 관계 서류를 폐기하는 경우에는 처분청이 요양기관 등에 서류제출명령 불이행을 이유로 제재처분을 부과할 수 있다고 봄이 타당하다.

따라서 급여 관계 서류의 보존행위가 요양기관 등의 지배영역 안에 있고, 요양기관 등이 서류보존의무기간 내에 이를 임의로 폐기하는 것 자체가 이례적이라는 사실에 비추어 볼 때, 요양기관 등이 서류제출명령의 대상인 급여 관계 서류를 생성·작성하였다고 볼 만한 사정에 대해 처분청이 합리적으로 수긍할 수 있는 정도로 이를 증명하였다면, 처분청의 서류제출명령과 무관하게 급여 관계 서류가 폐기되었다는 사정은 이를 주장하는 측인 요양기관 등이 증명하여야 한다.

이 사건에서는 다음 사정 등을 들어, 원고가 미제출 서류 부분을 포함하여 일일마감표를 생성·작성했다는 사정이 합리적으로 수긍할 수 있을 정도로 증명되었다고 볼 여지가 많다고 보았습니다.

• 일일마감표에는 전산상 수납내역 등 다른 진료비 수납내역 관련 서류에 나타나지 않는 비급여 진료비 수납내역이 일부 포함되어 있었습니다.
• 원고는 처음에 조사대상기간의 일일마감표를 폐기하여 제출할 수 없다고 했다가, 거듭된 요구에 일부씩 추가로 제출하면서 그때마다 나머지는 폐기하여 제출하지 못한다고 했습니다.
• 미제출 서류 부분은 조사대상기간의 중간 시점에 생성·작성된 것이었고, 전산상 수납내역과 실제 발견된 카드전표의 내용이 일치하지 않는 부분도 있었습니다.

그렇다면 미제출 서류 부분이 제출명령과 무관하게 폐기되었다는 사정은 원고가 주장·증명해야 하는데, 원고가 제출한 자료만으로는 그렇게 인정하기 어렵다고 보았습니다. 원심이 원고가 명령 당시 서류를 소지했다거나 명령을 예상하여 폐기했다는 증거가 없다는 등의 이유로 위반을 부정한 것은, 서류제출명령의 대상과 급여 관계 서류 부존재의 경위에 관한 주장·증명책임에 관한 법리를 오해하여 필요한 심리를 다하지 않은 잘못이라고 판단했습니다.

재량권 일탈·남용에 관한 원심 판단도 수긍하기 어렵다고 보았습니다. 원고의 일일마감표 폐기행위 등이 단순히 착오나 부주의에 따른 것이라고 보기 어렵고, 제출되지 않은 서류 부분의 비율이 상당하여 위반의 정도가 가볍다고 볼 수 없으며, 처분으로 달성하려는 공익이 원고의 불이익에 비하여 결코 가볍다고 보기 어렵다는 등의 이유입니다.

결론적으로 대법원은 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하도록 서울고등법원에 환송했습니다.

관련 판례

• 대법원 2012. 6. 18. 선고 2010두27639, 27646 전원합의체 판결: 항고소송에서 처분의 적법성에 관한 증명이 합리적으로 수긍할 수 있는 정도로 있으면 상반되는 예외적 사정의 증명책임은 상대방에게 돌아간다는 법리의 근거로 들었습니다.
• 대법원 2015. 12. 10. 선고 2014두5422 판결: 제재적 행정처분의 재량권 일탈·남용 여부는 공익침해의 정도와 개인이 입게 될 불이익을 비교·교량하여 판단한다는 법리의 근거로 들었습니다.
• 대법원 2020. 6. 25. 선고 2019두52980 판결: 임의적 감경사유를 고려하고도 상한으로 처분했다면 재량권 일탈·남용으로 단정할 수 없고, 일탈·남용의 특별한 사정은 원고가 증명해야 한다는 법리의 근거로 들었습니다.

관련 법령

• 구 국민건강보험법 제97조 제2항: 처분청이 요양기관에 급여 관계 서류의 제출을 명할 수 있는 근거로, 이 사건 서류제출명령의 근거가 되었습니다.
• 구 국민건강보험법 제98조 제1항 제2호: 서류제출명령을 위반한 요양기관에 업무정지를 명할 수 있게 한 규정으로, 이 사건 요양기관 업무정지처분의 근거입니다.
• 구 국민건강보험법 제116조: 서류제출명령 위반을 형사처벌하는 규정으로, 대법원은 이를 과태료만 부과되는 서류보존의무 위반과 비교하여 두 의무의 위반 정도를 달리 본다고 판단했습니다.
• 의료급여법 제32조 제2항: 의료급여기관에 관계 서류의 제출을 명할 수 있는 근거입니다.
• 의료급여법 제28조 제1항 제3호: 서류제출명령을 위반한 의료급여기관에 대한 업무정지 근거로, 이 사건 의료급여기관 업무정지처분의 근거입니다.

실무상 의미

• 요양기관이 이미 서류보존의무를 위반하여 급여 관계 서류를 보존하지 않아 서류제출명령에 응할 수 없는 경우에는 원칙적으로 제출명령 불이행으로 제재할 수 없으나, 명령을 받을 것을 예상했거나 실제 명령이 부과되었음에도 이를 회피할 의도로 서류를 폐기했다면 업무정지 등 제재처분의 대상이 될 수 있습니다.
• 처분청이 서류를 생성·작성했다고 볼 만한 사정을 합리적으로 수긍할 정도로 증명하면, 명령과 무관하게 폐기되었다는 사정은 요양기관이 증명해야 합니다. 이 사건에서 대법원은 원고가 제출한 자료만으로는 이를 인정하기 어렵다고 보았습니다.
• 이 사건 원심은 전산 수납내역에 빠진 비급여 수납내역이 적힌 수기 일일마감표도 전산상 수납내역과 함께 본인부담금 수납대장에 해당한다고 보았습니다. 내부 관리용으로 적은 수납 기록도 제출명령의 대상 서류로 다루어질 수 있음을 염두에 둘 필요가 있습니다.

사건 표시

• 대법원 2023. 12. 21. 선고 2023두42904 판결 [업무정지처분취소] [공2024상,232]
• 원심: 서울고등법원 2023. 4. 21. 선고 2021누74886 판결
• 판결 원문: 국가법령정보센터

이 글은 판결을 소개하는 일반 정보이며 법률 자문이 아닙니다. 구체적인 사건은 사실관계에 따라 결론이 달라질 수 있으니 변호사와 상담하시기 바랍니다. 본문의 판결과 법령은 국가법령정보센터에 원문이 있으면 그 원문으로 연결됩니다. 연결되지 않은 하급심 판결은 판결문을 따로 확인해 정리한 것입니다.

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