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사업시행자에게 양도가 예정된 정비구역 내 국·공유 일반재산 점유에 대한 변상금 부과처분의 효력

김진오 대표변호사 · 김호윤 변호사 · 박정철 변호사 · 유태선 변호사2026. 10. 26.대법원 2024. 10. 8. 선고 2023다210991 판결

해당 판결

쟁점

주택재개발정비사업의 사업시행자가 사업시행인가 후 정비구역 안의 국·공유 일반재산을 점유했을 때, 사용허가나 대부계약이 없다는 이유로 무단점유자처럼 변상금을 부과할 수 있는지가 문제 되었습니다. 국유재산법 제72조 제1항과 공유재산 및 물품 관리법 제81조 제1항은 사용허가나 대부계약 없이 국·공유재산을 사용·수익하거나 점유한 자에게 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수하도록 정하고 있습니다. 변상금 부과처분이 무효라면 관리사무를 위탁받은 한국자산관리공사를 상대로 반환을 구할 수 있는지도 함께 다투어졌습니다.

사실관계

• 원고는 주택재개발정비사업조합으로, 이 사건 정비사업의 사업시행자입니다.
• 이 사건 제1, 2, 3토지는 국가 또는 지방자치단체 소유의 재산이고, 피고 한국자산관리공사는 그 관리사무를 위탁받았습니다.
• 제1토지 전부와 제3토지 중 일부는 행정재산이고, 일반재산인 제2토지 전부와 제3토지 중 일부가 이 사건의 쟁점 토지입니다.
• 사업시행인가 당시 사업시행계획에 쟁점 토지가 모두 원고에게 양도될 것으로 예정되어 있었고, 그 후 실제로 모두 원고에게 양도되었습니다. 사업시행인가 당시 쟁점 토지의 사용관계에 관하여 달리 정한 바는 없었습니다.
• 한국자산관리공사는 원고로부터 이 사건 변상금과 제1토지에 관한 대부료를 징수했습니다. 변상금 부과처분에는 쟁점 토지의 점유를 이유로 한 부분이 포함되어 있었습니다.
• 원고는 변상금과 대부료의 부당이득반환으로 150,624,310원과 지연손해금의 지급을 구했고, 원심에서 불법행위를 원인으로 한 손해배상청구를 선택적으로 추가했습니다.

원심의 판단

원심은 제1심판결 이유를 인용하면서, 대법원 판결이 전하는 바와 같이 제1토지 전부와 제3토지 중 일부를 행정재산으로 보고 쟁점 토지에 관한 변상금 부과처분은 그 하자가 중대·명백하여 당연무효라고 판단했습니다. 한국자산관리공사는 관리업무를 위탁받은 기관으로서 돈을 받았을 뿐이라고 주장했으나, 원심은 그 위탁이 권한의 민간위탁에 해당하고 위탁계정 수입이 정산되더라도 이익의 귀속 주체는 실질적으로 한국자산관리공사라고 보았습니다.

이 사건 변상금 및 대부료가 피고에게 실질적으로 귀속되었다고 보는 것이 타당하므로, 피고의 이 부분 주장은 받아들이지 않는다.

대부료 청구에 관하여는 제1토지가 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 또는 도로법에 따라 설치된 도로라는 증거가 없다는 이유로 이유 없다고 보았습니다. 제1심과 원심의 결론은 같았습니다.

대법원의 판단

대법원은 사업시행자에게 양도가 예정된 일반재산에 관한 변상금 부과처분의 효력에 관하여 다음과 같이 판단했습니다.

점유나 사용·수익을 정당화할 법적 지위에 있는 자에 대하여는 그 규정이 적용되지 않고, 위와 같은 법적 지위에 있는 자에 대하여 이루어진 변상금 부과처분은 당연무효이다.

사업시행계획상 정비구역에 포함된 일반재산이 사업시행자에게 양도되는 것으로 예정되어 있다면, 그 일반재산의 사용관계에 관하여 달리 정해진 내용이 있다는 등의 특별한 사정이 없는 한 사업시행자는 사업시행인가가 이루어진 때부터 그 일반재산의 소유권을 취득하기에 상당한 기간 동안 자신의 사용·수익을 정당화할 법적 지위에 있다고 보아야 한다.

대법원은 그 이유로 변상금은 대부료나 사용료 상당액에 징벌적 의미에서 20% 상당액을 추가하는 것이고, 사업시행인가 과정에서 인가권자와 관리청이 국·공유재산의 현황을 확인하고 처분에 관한 사항을 결정하므로 사업시행자의 점유·사용을 충분히 예상할 수 있다는 점 등을 들었습니다. 또 행정재산은 사업시행인가로 사용 등 허가가 의제되는데, 일반재산도 점유·사용의 필요성과 인가권자·관리청의 인식과 예상의 측면에서 행정재산과 본질적인 차이가 있다고 보기 어렵다고 보았습니다.

이 사건에서는 다음 사정을 들어 쟁점 토지에 관한 변상금 부과처분이 당연무효라고 보았습니다.

• 사업시행인가 당시 사업시행계획에 쟁점 토지가 모두 원고에게 양도될 것으로 예정되어 있었습니다.
• 그 후 쟁점 토지는 실제로 원고에게 모두 양도되었습니다.
• 사업시행인가 당시 쟁점 토지의 사용관계에 관하여 달리 정한 바도 없었습니다.
• 따라서 쟁점 토지의 점유를 이유로 한 변상금 부과처분은 점유나 사용·수익을 정당화할 법적 지위에 있는 자에 대하여 이루어진 것이라고 보았습니다.

대법원은 원심판결의 이유 설명에 일부 적절하지 않은 부분이 있으나, 쟁점 토지에 관한 변상금 부과처분이 그 하자가 중대·명백하여 당연무효라는 원심의 결론은 정당하다고 보았습니다. 반환 상대방에 관하여도 변상금의 실질적 귀속 주체에 관한 원심의 이유 설명에 일부 적절하지 않은 부분이 있으나, 한국자산관리공사를 상대로 부당이득반환청구의 소를 제기할 수 있다고 본 원심의 결론은 정당하다고 보았습니다. 제1토지 전부와 제3토지 중 일부를 행정재산으로 본 원심 판단에 관한 상고이유도 받아들이지 않았습니다.

대법원은 피고들의 상고를 모두 기각하고, 상고비용은 피고들이 부담하도록 했습니다.

관련 판례

• 대법원 2023. 10. 18. 선고 2023두42584 판결: 점유나 사용·수익을 정당화할 법적 지위에 있는 자에 대한 변상금 부과처분은 당연무효라는 법리의 근거로 들었습니다.
• 대법원 2014. 7. 16. 선고 2011다76402 전원합의체 판결: 변상금 부과·징수의 요건과 민사상 부당이득반환청구권의 성립 요건이 일치하지 않는다는 법리의 근거로 들었습니다.
• 대법원 2007. 12. 13. 선고 2007다51536 판결: 행정재산은 사업시행인가로 사용 등 허가가 의제되어 그에 관한 변상금 부과처분이 당연무효라는 법리의 근거로 들었습니다.
• 대법원 2007. 7. 12. 선고 2007두6663 판결: 사업시행인가에 공익상 필요 등에 의하여 필요한 범위 내에서 조건과 부담을 부과할 수 있다는 법리의 근거로 들었습니다.

관련 법령

• 국유재산법 제72조: 사용허가나 대부계약 없는 점유자에게 변상금을 징수하는 근거 조문으로, 대법원은 점유를 정당화할 법적 지위에 있는 자에게는 적용되지 않는다고 보았습니다.
• 공유재산 및 물품 관리법 제81조: 공유재산에 관하여 같은 변상금 징수를 정한 조문으로, 국유재산법 제72조와 같은 법리가 적용되었습니다.
• 민법 제741조: 당연무효인 변상금 부과처분에 따라 징수된 금액을 부당이득으로 반환하도록 하는 근거가 되었습니다.
• 구 도시 및 주거환경정비법 제66조: 국·공유재산 처분에 관한 관리청 협의와 사업시행자에 대한 우선 매각 등을 정한 조문으로, 대법원이 사업시행자의 지위가 보장된다고 본 근거가 되었습니다.
• 구 도시 및 주거환경정비법 제32조: 사업시행인가로 행정재산의 사용 등 허가가 의제된다는 조문으로, 일반재산과 행정재산을 비교하는 근거가 되었습니다.

실무상 의미

• 정비구역 안의 국·공유 일반재산이 사업시행계획상 사업시행자에게 양도될 것으로 예정되어 있다면, 사업시행인가 후 그 점유를 이유로 한 변상금 부과처분이 당연무효인지 검토할 수 있습니다. 다만 인가에 사용관계에 관한 조건이나 부담이 붙었는지 등 특별한 사정이 있는지를 먼저 확인해야 합니다.
• 대법원은 인가권자가 일반재산의 사용관계에 관하여 아무런 조건이나 부담을 부과하지 않았고 달리 사용관계에 관한 법률관계도 없다면, 사업시행인가 이후 소유권 취득이 예정된 일반재산을 점유·사용한 사업시행자에게 대부료 상당의 부당이득반환을 구하는 것을 넘어 징벌적 의미의 변상금을 부과하는 것은 부당하다고 보았습니다. 대법원은 변상금 부과·징수의 요건과 민사상 부당이득반환청구권의 성립 요건이 일치하지 않는다고도 보았으므로, 변상금 부과처분이 무효이더라도 대부료 상당의 부당이득반환 문제는 따로 남을 수 있습니다.
• 이 사건에서는 국유재산 관리사무를 위탁받아 변상금을 징수한 한국자산관리공사를 상대로 부당이득반환청구의 소를 제기할 수 있다고 본 원심의 결론이 유지되었습니다.

사건 표시

• 대법원 2024. 10. 8. 선고 2023다210991 판결 [부당이득금] [공2024하,1752]
• 원심: 부산지방법원 2023. 1. 13. 선고 2022나42624 판결
• 판결 원문: 국가법령정보센터

이 글은 판결을 소개하는 일반 정보이며 법률 자문이 아닙니다. 구체적인 사건은 사실관계에 따라 결론이 달라질 수 있으니 변호사와 상담하시기 바랍니다. 본문의 판결과 법령은 국가법령정보센터에 원문이 있으면 그 원문으로 연결됩니다. 연결되지 않은 하급심 판결은 판결문을 따로 확인해 정리한 것입니다.

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