행정 · 행정심판/행정소송

구청이 건축허가를 거부한 뒤 소송 중에 거부 사유를 새로 추가해도 될까요?

김진오 대표변호사 · 김호윤 변호사 · 박정철 변호사 · 유태선 변호사2026. 10. 24.대법원 2024. 11. 28. 선고 2023두61349 판결

해당 판결

쟁점

처분청은 건축허가 신청을 거부하면서 건설폐기물 관련 법률상 허가기준을 이유로 들었습니다. 그런데 항소심에서 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 국토계획법)상 개발행위허가기준을 충족하지 못한다는 사유를 새로 주장했습니다. 이 사건의 쟁점은 두 가지입니다. 하나는 새로 주장한 사유가 당초 사유와 기본적 사실관계가 같은 것으로 허용되는지이고, 다른 하나는 처분상대방의 명시적 동의 없이 법원이 그 사유를 판단할 수 있는지입니다.

사실관계

• 원고는 건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률(이하 건설폐기물법) 제21조 제3항에 따른 건설폐기물 수집·운반업 허가를 받은 법인입니다.
• 원고는 2021. 4. 13. 피고 구청장에게 허가를 신청했습니다. 신청 내용은 연면적 411.6㎡ 2층 규모의 기존 건축물을 제2종근린생활시설에서 자원순환관련시설(사무실)로 용도변경하고, 같은 대지에 임시보관소(연면적 399.35㎡)와 휴게소(연면적 32㎡)를 신축하는 것입니다.
• 피고는 2021. 7. 9. 원고의 신청을 거부했습니다. 원고의 사업계획이 건설폐기물을 분리·선별·파쇄하는 중간처리업이어서 원고의 업무영역이 아니라는 것과, 해당 광역시에 이미 16개의 건설폐기물 중간처리업체가 있어 더 필요하지 않다는 것이 거부 이유였습니다.
• 제1심에서 원고는 이 시설이 수집·운반업체가 이용할 수 있는 임시보관장소에 해당하고, 별도의 업체가 운영할 예정이라고 주장했습니다.
• 원심은 2023. 7. 13. 제1회 변론기일에서 대법원 2020. 7. 23. 선고 2019두31839 판결의 법리를 검토하여 주장을 정리하라고 석명했습니다. 이에 피고는 원고의 사업계획이 국토계획법상 개발행위허가기준을 충족하지 못한다고 주장하면서, 부지 인근 500m 거리에 1,142세대 아파트 단지가 있고 600m 거리에 초·중·고등학교가 있다는 사정을 들었습니다.
• 원고는 피고가 거부처분을 할 때 국토계획법상 개발행위허가기준 충족 여부를 전혀 검토하지 않았다고 주장했고, 피고가 새로 내세운 주장도 다투었습니다.

원심의 판단

원심은 피고가 추가한 사유가 종전 처분사유와 사실상 동일한 사실관계를 전제로 한다고 보았습니다. 그 위에서 환경오염 등의 피해를 보다 구체적으로 표시하고 국토계획법 제58조 제1항 제4호를 근거법령으로 추가·변경한 것에 불과하다고 판단했습니다.

피고가 항소심에서 위와 같은 처분사유를 주장하는 것은 단지 그 처분의 근거 법령만을 추가·변경한 것에 불과하거나 기존의 처분사유와 기본적 사실관계가 동일한 사유를 그 관점만 달리하여 제시한 것에 해당하므로, 충분히 허용된다 할 것이다.

원심은 이어 인근 중간처리업체 현황, 소음·분진·악취와 교통 문제 가능성, 아파트 단지와 교육시설의 존재 등을 들었습니다. 그리고 원고가 제출한 증거들만으로는 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 보기 어렵다고 판단했습니다.

제1심은 건축법령이나 관계 법령에 건축허가 절차에서 건설폐기물법상 기준을 검토하도록 하는 규정이 없다는 이유로 거부처분이 위법하다고 보았습니다. 반면 원심은 추가된 국토계획법상 사유를 근거로 거부처분을 적법하다고 보아, 두 판결의 결론이 달라졌습니다.

대법원의 판단

대법원은 거부처분 취소소송에서 처분사유의 추가·변경을 허용할 수 있는지에 관하여 다음과 같이 판단했습니다.

처분청이 거부처분에 대한 항고소송에서 기존의 처분사유와 기본적 사실관계가 동일하지 않은 사유를 처분사유로 추가·변경한 것에 대하여 처분상대방이 추가·변경된 처분사유의 실체적 당부에 관하여 해당 소송 과정에서 심리·판단하는 것에 명시적으로 동의하는 경우에는, 법원으로서는 그 처분사유가 기존의 처분사유와 기본적 사실관계가 동일한지와 무관하게 예외적으로 이를 허용할 수 있다.

따라서 처분청이 거부처분에 대한 항고소송에서 당초 거부처분사유와 기본적 사실관계의 동일성이 인정되지 않는 다른 거부처분사유를 주장한 것에 대하여 처분상대방이 아무런 의견을 밝히지 않고 있다면 법원은 적절하게 석명권을 행사하여 처분상대방에게 처분사유 추가·변경 제한 법리의 원칙이 그대로 적용될 것을 주장하는지, 아니면 추가·변경된 거부처분사유의 실체적 당부에 관한 법원의 판단을 구하는지에 관하여 의견을 진술할 수 있도록 기회를 주어야 한다.

대법원은 당초 사유와 기본적 사실관계가 동일하지 않은 사유에 대하여 처분상대방의 명시적 동의가 없으면, 처분사유 추가·변경 제한 법리의 원칙으로 돌아가 그 추가·변경을 허용해서는 안 된다고 보았습니다. 또한 법원이 기본적 사실관계가 동일하지 않은 사유에 관하여 처분상대방의 명시적 동의 없이 추가된 거부처분사유를 심리·판단하여 거부처분을 적법하다고 하는 것은 행정소송법상 직권심리주의의 한계를 벗어난 것이라고 보았습니다.

이 사건에서는 다음 사정을 들어 피고가 추가한 사유를 허용할 수 없다고 보았습니다.

• 당초 사유는 원고의 사업계획이 건설폐기물법상 허가기준을 충족하지 못한다는 것이었고, 추가 사유는 국토계획법상 개발행위허가기준을 충족하지 못한다는 것이었습니다. 대법원은 두 허가 제도가 각각 고유한 목적과 취지를 가지고 요건과 효과를 달리하므로, 두 판단은 평가의 측면과 단계를 전혀 달리하는 문제라고 보았습니다.
• 당초 핵심 고려요소는 「인천에 이미 건설폐기물 중간처리업체가 많아 신규 진입이 필요하지 않다.」는 점이었고, 소송에서 추가한 고려요소는 「환경오염 우려」와 「인근 주거지역, 교육시설에의 악영향」이었습니다.
• 거부처분을 하는 과정에서 국토계획법상 개발행위허가기준 충족 여부에 관한 심사는 이루어지지 않았던 것으로 보인다고 보았습니다.
• 원심이 석명할 때 원고에게 처분사유 추가·변경 제한 법리의 원칙 적용을 주장하는지, 추가 사유의 실체적 당부 판단을 구하는지에 관한 분명한 의사를 진술할 기회를 준 것으로 보이지 않는다고 보았습니다. 원고의 주장 내용 등에 비추어 원고가 명시적으로 동의하지 않았다고 볼 여지가 크다고 판단했습니다.

원심은 추가 사유를 근거 법령만 바꾼 것으로 보았으나, 대법원은 두 사유의 기본적 사실관계 동일성을 인정하기 어렵다고 보았습니다. 그리고 원심 판단에는 「처분사유 추가·변경 제한 법리를 오해하여 필요한 심리를 다하지 않음으로써 판결에 영향을 미친 잘못이 있다」고 판단했습니다.

대법원은 원고의 제1, 2 상고이유를 받아들이고, 나머지 상고이유에 대한 판단은 생략했습니다. 그리고 원심판결을 파기하고 사건을 서울고등법원에 환송했습니다. 이 사건 거부처분의 적법 여부와 국토계획법상 기준 충족 여부는 대법원이 정하지 않았습니다.

관련 판례

• 대법원 2006. 10. 13. 선고 2005두10446 판결: 기본적 사실관계의 동일성은 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 판단한다는 법리의 근거로 들었습니다.
• 대법원 2008. 2. 28. 선고 2007두13791, 13807 판결: 처분 당시 제시한 구체적 사실을 변경하지 않고 근거 법령만 추가·변경하는 것은 새로운 처분사유의 추가·변경으로 볼 수 없다는 법리의 근거로 들었습니다.
• 대법원 2011. 5. 26. 선고 2010두28106 판결: 기속행위가 재량행위로 변경되는 경우처럼 당초 처분의 내용을 변경할 필요성이 있으면 근거 법령만 추가·변경할 수 없다는 법리의 근거로 들었습니다.
• 대법원 2013. 8. 22. 선고 2011두26589 판결: 기본적 사실관계가 동일하지 않은 사유에 관하여 처분상대방의 명시적 동의 없이 추가된 거부처분사유를 심리·판단하여 거부처분을 적법하다고 하는 것은 직권심리주의의 한계를 벗어난다는 법리의 근거로 들었습니다.

관련 법령

• 행정소송법 제19조: 대법원이 판시사항 [1](처분사유 추가·변경 제한 법리)과 판시사항 [2](처분상대방의 명시적 동의에 따른 예외 및 직권심리주의의 한계)의 참조조문으로 제27조와 함께 든 조문입니다.
• 행정소송법 제27조: 대법원이 처분사유 추가·변경 제한 법리(판시사항 [1])와 처분상대방의 명시적 동의에 따른 예외 및 직권심리주의의 한계(판시사항 [2])에 관한 참조조문으로 든 조문입니다.

실무상 의미

• 거부처분 취소소송에서 처분청이 처분 당시 제시하지 않은 사유를 새로 내세우면, 그 사유가 당초 사유와 기본적 사실관계가 같은지 먼저 따져 볼 필요가 있습니다. 이 사건처럼 근거 법률의 목적과 고려요소가 다르면 동일성이 인정되지 않을 수 있습니다.
• 법원이 석명하면 처분상대방은 처분사유 추가·변경 제한 법리의 원칙 적용을 주장하는지, 추가 사유의 실체적 당부 판단을 구하는지 의견을 분명히 진술하는 것이 좋습니다. 대법원은 명시적 동의가 있으면 법원이 추가 사유를 예외적으로 허용할 수 있고, 허용하면 그 실체적 당부를 심리·판단하여야 한다고 보았습니다. 또한 추가 사유도 실체적으로 위법하여 처분을 취소하는 판결이 확정되면 그 사유에 관한 판단에까지 취소판결의 기속력이 미친다고 보았습니다.

사건 표시

• 대법원 2024. 11. 28. 선고 2023두61349 판결 [건축허가신청반려처분취소] [공2025상,161]
• 원심: 서울고등법원 2023. 11. 16. 선고 2023누30200 판결
• 판결 원문: 국가법령정보센터

이 글은 판결을 소개하는 일반 정보이며 법률 자문이 아닙니다. 구체적인 사건은 사실관계에 따라 결론이 달라질 수 있으니 변호사와 상담하시기 바랍니다. 본문의 판결과 법령은 국가법령정보센터에 원문이 있으면 그 원문으로 연결됩니다. 연결되지 않은 하급심 판결은 판결문을 따로 확인해 정리한 것입니다.

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